如何平衡城市不断被挤压的有限空间与不断扩大生长的产业，一直是各地方政府必须解决的难点课题。城市空间质量与产业发展质量是一个复杂的协同体，互相制约但又互相成就。早在2017年，深圳、东莞、佛山、中山及珠海的城市土地开发强度都已超过了国际公认的30%警戒线，如今深圳城市土地开发强度均已超过50%，东莞市紧逼其后，城市增量空间资源告急。

粤港澳大湾区城市空间指标对比

东莞市市域密集度分级

东莞发展动能与空间资源错配，极度考验城市治理能力

东莞对此深刻意识到，积极践行产业转型升级的同时还需拓宽产业发展空间，从“拓空间40条”到“一号文两攻坚”、“打造新动能”、“科技创新+先进制造”，从“世界工厂”成长为“双万城市”，城市经营取得了显著的效果，2022年东莞市的土地单位产出率约为4.54亿元/平方公里，超过全国双万城市平均的土地单位产出率2.73亿元/平方公里。然而，由于东莞市的土地开发强度现已过高，逼近深圳市，但是土地单位产出率却不到深圳市的30%，且不同于土地资源相对丰富的长三角地区城市，东莞市后续的城市化进程对产业发展空间提出了更为严峻的挑战要求。

2022年全国双万城市面积及土地单位产出率对比 

 作为新晋万亿GDP之城，东莞仍面临着城市空间不足、土地零碎化、低效化等“成长的烦恼”，慧联产研认为，东莞市的城市空间与产业发展的协同难点在于“量与质”、以及“政府主导与市场化参与”的平衡把控。

非一帆风顺的城市更新之路

前几年东莞的旧改市场出现一些不良循环问题，如政企不同体系的利益博弈、权益主体的补偿预期攀高、实际改造零散缺统筹、项目建成品质参差不一、整体时间成本偏重等。从“三旧改造”到“单一主体挂牌招商”，当中经历了不同的试错与纠偏。因为城市更新毕竟属于地产范畴（产业地产），始初的政策设计释放出一定的市场化利益信号，吸引了不少的深圳旧改开发商进入东莞扩张、复制，那些拆迁难度小、周期短的工改居、工改商等“香饽饽”项目被瓜分，即便挂钩“工改工”进度，但还是因时间成本、推进程序、经济账算不平等因素使不少开发商打了退堂鼓。加上东莞市村镇具有较大的组织决策权，由于早期土地的租赁、出让过于碎片化、多样化，许多镇街的土地性质混乱、权益人错综复杂。因土地方、资源方、合作方等权益关系以及各项的“拆赔费”、“过渡费”、“台底费”，导致实际可正常或风险推进的项目少，尤其是连片化的项目。另外，受前两年的新冠疫情的影响，城市更新项目停滞拖沓时有发生。还有工业土地价格倒挂等问题······

据慧联产研不完全统计，2018年东莞市的“单一主体挂牌招商”城市更新模式萌芽，前期服务商数量7宗；2019年操作办法落实，东莞开启旧改元年，前期服务商数量达81宗；2020年集中爆发，前期服务商中标达到176宗，但此阶段仍是以居住类项目为主；2021年政府正式确立“工改工”作为东莞城市更新的主导地位，项目开始放缓，前期服务商降至124宗，降幅29.5%；2022年城市更新风向转变，“工改工”政策调整，多个项目轮候审批，前期服务商中标宗数寥寥无几，仅不到10宗。

“工改工”行动计划取得成效，政府继续坚定“三旧”改造

自2020年起，东莞以低效镇村工业园改造为核心，实施“工改工”三年行动计划。主要目标是力争三年完成“工改工”拆除整理3万亩。截至2022年年底，三年累计完成了“工改工”整备拆除33070亩，总体任务完成率为110%。正因此成效所带来的信心，2023年东莞市继续提出“坚定“三旧”改造不动摇”的上层精神原则，从今年开始实施镇村工业园区提质增效三年行动计划，由各镇街（园区）推进至少1个500亩以上“工改工”连片改造，从这其中的关键词“提质增效”体现了第二轮的三年行动计划要追求高品质。2023年主旋律已定调，产业空间要“高品质”，缺乏高品质空间，就无法保障招商引资、提质增效、产业迭代。高品质的产业空间，在接下来的5～10年内将会是东莞市产业发展的首要解决要素、以及城市更新的主旋律。

今年一季度东莞市的产业招商与空间供给行动密集且连贯

◉  今年1月28日，广东召开全省高质量发展大会。广东省人大常委会副主任、东莞市委书记肖亚非在地市谈高质量发展发言环节时表示，东莞将坚持制造业当家，把2023年定为“招商年”，实施“全员招商”，加快产业立新柱，争取实现全年经济增长6%。

◉  2023年2月2日，东莞发布20条“招商新政”，印发了《关于坚持制造业当家构建“大招商”格局推动产业高质量发展工作方案》，提出目标：力争2023年实际投资1600亿元以上。

◉  2月7日，东莞召开全市招商引资动员大会，大会以“莞邑招商奋勇争先”为主题，首次提出“全员大招商”，提出要全员出动，掀起新一轮大招商的热潮，要拿出如饥似渴、热情专业的态度和主动出击、全员招商的精气神。

◉  2月10日上午，东莞召开经济高质量发展“2+2”政策新闻发布会，介绍东莞围绕“坚持制造业当家、民营经济高质量发展、构建‘大招商’格局、提供高品质、低成本、快供给产业空间”出台“2+2”政策，“5年内建设不低于5000万㎡低成本产业空间”，目的是服务制造业，关键词是“低成本”。全方位促进东莞经济高质量发展。

◉  3月份，东莞市召开“整备连片产业用地，打造现代化产业园区”工作推进会，会议主要阐明深度城市化推动城市建设高质量发展的总体思路，面向各镇街（园区）下达现代化产业园区硬任务，全力以赴推动城市更新空间革命，打造高品质城市发展空间，为东莞高质量发展增添力量。

2023开年大任务、大责任层层传递大信号

从以上一连贯的任务及行动中可以看出，2023年东莞市政府围绕产业大招商重构空间格局的决心。空间格局重构有两大方向，一是增量，二是存量，而先向存量要空间是东莞市的第一靶向选择。接下来东莞的市政府与各镇街（园区）的联动将会更加紧密，现在全市的现代化产业园区任务清单已下达，32个镇街（园区）打造“60+6”现代化产业片区的实施路径不断明确，并且细化分解压实了属地责任。显然一场更为利索的行动号角已经吹响，而这场为制造业高质量发展拓空间的城市更新革命，其中所蕴藏的广度和深度机会，值得各方深思。

2019年打响“拓空间”攻坚战，已拓展新增空间约3.8万亩，其中工业用地超1.5万亩；盘活存量空间约3.5万亩，提容产业空间1.8万亩。

2020年起，东莞正式实施“工改工”三年行动计划，计划三年完成拆除整备3万亩。截至目前已完成2.48万亩。

2021年，东莞高位统筹60平方公里，大手笔建设七大战略性新兴产业基地，在此基础上，2022年进一步扩容至80平方公里，为产业发展提供充足优质的空间。

2022东莞全球招商大会推出首批连片、成熟的25平方公里、六大标准化产业片区，着力打造战略性新兴产业基地2.0版。推出首批六个连片地块“挂榜招商”，都在500亩以上，大的近1000亩，是近年来推出的连片土地最集中、面积最大的产业用地。招商大会发布了“工改工”投资机会清单，推介50个连片“工改工”项目。项目总用地面积3.08万亩，预计改造后产业空间容量近4500万平方米。其中，2公顷以上镇级工业园2611个，项目总用地面积56.83万亩。

 未来，东莞将继续大力实施“工改工”三年行动计划，预计未来释放产业空间近4500万平方米。

 2023年，东莞市政府“一号文”《关于坚持以制造业当家 推动实体经济高质量发展的若干措施》提出，攻坚拓展连片产业空间，今年完成战略性新兴产业基地、标准化产业片区土地整备5000亩，其中300亩以上连片土地不少于3片。

此外，东莞市委市政府一项重大部署——产业空间整合改造、打造现代化产业园：五年内，东莞将整备10万亩连片产业空间，打造一批符合国土空间规划、有利于城市形态功能完善的现代化产业园区，从中整理释放出3万亩产业净地，构建1.5亿平方米高品质工业上楼空间，建设3000万平方米低成本产业空间，加快构建现代化产业体系，形成多个特色产业集群。

强调“大面积”，拓展连片空间为产业储备“大平台”

根据2023年东莞市政府“一号文”，要求2023年完成战略性新兴产业基地、标准化产业片区土地整备5000亩，其中300亩以上连片土地不少于3片，这300亩以上的连片空间拟重点在麻涌基地、松山湖基地和塘厦基地分别完成。“一号文”还要求，2023年各镇街（园区）谋划至少1个500亩以上“工改工”片区；打造不少于1000万平方米高品质的低成本产业空间，鼓励镇街（园区）利用“三旧”用地、闲置用地、新增用地等统筹集中建设一批工业安置房。

2023年东莞市政府“一号文” 释放信号以大平台提升承载效能

从2022年开始，东莞市空间拓展更加突出“大”、“连片”，东莞的城市更新从最先的镇村工业园改造开始，逐渐实现从“单个项目” 到“连片拓展”的路径转变，慢慢契合目前城市治理的“片区统筹、有机更新”的主流中心思想。

现阶段大环境，政府比市场更能稳住“大平台”

连片的城市发展空间格局打造，对开发主体的综合实力提出了更高的要求，上文提到的一系列深陷混乱困局的市场化开发商，面对如此大规模、大规划、大资金的要求，显然是吃力的。当然具备产业资源、产业培育能力的平台商仍有机会施展产业抱负。

在“房住不炒”的宏观政策主基调大背景下，产业地产作为大地产范畴，本质上亦是承载企业发展的重资产投入的基础设施，这几年“国进民退”也开始逐步渗透。未来民企在城市更新中的比重会持续下滑，央企、地方国企平台成为主导在业界早有相传。2021年一则《东莞市城市更新市属企业土地整备开发操作规范（试行）》的通知，鼓励市属企业参与城市更新，重点推进连片“工改工”，明确市属企业土地整备开发实施路径和操作细则，市属国企正式进军城市更新市场“唱主角”。就在今年3月17日，东莞发布了《东莞城市更新实施操作细则》（征求意见稿），东莞要从“前期服务商+单一实施主体”的更新模式转向由政府做前期工作，然后开展“实施主体”招商的模式，这新的模式结构体系发生了根本转变。不仅东莞市如此，广州市也在今年3月份先后出台《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》及《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》，原先广州旧改项目模式主要由一家企业一二级联动开发（所谓的一二级联动模式即政府先划定旧改范围，然后由村集体表决选定合作的旧改企业，再由合作企业根据程序要求推进旧改全过程），现在新的方案强调做地与土地收储相分离，拆解了一二级主体，同时明确全资国企为做地主体。

总而言之，随着这几年的房地产行业的下行压力以及住建部从2021年开始就严禁城市更新大拆大建等政策背景下，由政府出面，集中力量办大事是阶段性的必然选择。加上国内外经济不平稳的大趋势，产业要素流动加速，产业资源配置要求复杂，东莞市积极提前布局好“大平台”，将难而有价值的事情提前谋划，更容易提升连片空间的拓展效率，为后续的产业大招商、招大商、招好商提供充足的保障信心。

东莞市城市空间与产业发展的协同治理路径“连片统筹+集群发展”

2023年初，比亚迪旗下的东莞弗迪动力有限公司成功摘牌谢岗镇1183亩的连片产业用地，从项目洽谈到揭榜挂牌，仅用3个月就实现了重特大产业项目的千亩空间落地工作，得益于东莞连片土地整备的储备速度，以加速度换高效率，以大空间换大产业，充分体现了东莞市“空间连片统筹+产业集群发展”的协同路径在产业招商引资时所发挥的关键。在具体执行层面，东莞市采取的是高位组织统筹推动城市空间拓展工作，形成了“市领导挂帅、市国土资源局领导挂点现场指挥部、属地镇街一把手工程”等组织架构，如在标准化产业片区的土地整备方面，市委书记肖亚非、市长吕成蹊担任“拓空间”总指挥部“双指挥长”，同时分别挂点负责一个产业片区。有限的空间须用在刀刃上，依托产业大招商引进“链主”企业的动能，除了留足大空间给“链主”企业发展，后续的区域产业集群生态构建同样需要大空间。空间连片统筹与产业集群发展的协同具有充分的必要性及重要性。
 

        东莞市现有的产业发展承载空间矩阵形态

在城市空间与产业集群的充分规划融合后，东莞市在不同时间节点统筹出了“四大战略平台、七大战新基地、南部9镇、10个标准化产业片区、4+2片区、2个深度谋划区、2个精细管控区”等一系列看起来规划繁杂、但其实是功能分工紧扣关联的产业发展空间形态（具体见下文分析），目前东莞市产业空间形成了片区与平台、基地多轮驱动的态势。其中，四大战略平台、七大战新基地是最核心的产业发展承载空间，其他的片区基本是在平台及基地范围或周边的首推形态。2023年的政府“一号文”里，提出要将70%以上用地指标用于产业项目，推动用地规模向全市四大战略平台、七大战略性新兴产业基地集聚。
 

四大战略平台，全市发展重大引擎

2019年东莞市提出打造四大战略平台，分别为滨海湾新区、松山湖高新区、水乡功能区、银瓶创新区。四大战略平台如今成为东莞对接“双区”和两个合作区战略布局的核心载体。其中，各自的发展定位如下。

【滨海湾新区】——要积极对接港澳、联动前海，大力打造制度型开放高地（发展关键词“制度型开放”）；

【松山湖科学城】——要全力加快综合性国家科学中心先行启动区建设，强化对全市创新发展的辐射带动（发展关键词“综合性国家科学中心”）；

【水乡功能区】——要加大连片土地统筹和环境整治力度，建设富有水乡特色的高质量统筹发展示范区（发展关键词“大连片”）；

【银瓶合作创新区】——要坚持生态优先，大胆探索跨越式绿色发展新路径（发展关键词“新路径”）。

当前，滨海湾新区获批了广东省自贸区联动发展区，“专精特新”产业园等项目加快建设；松山湖科学城也在继续加快大装置、大平台、大项目的建设；水乡功能区正加快与广州黄埔区、增城区共建“穗莞东江两岸高质量发展示范合作区”；银瓶合作创新区启动高端装备产业基地规划建设，土地整备收储、产业大招商有序推进。

七大战新基地，东莞市产业立新柱的“一号工程”

2021年2月，东莞市印发《东莞市战略性新兴产业基地规划建设实施方案》，提出统筹基建、资金、招商、人才、政策等资源，高标准规划建设七大战略性新兴产业基地，明确把七大基地建设作为产业立新柱“一号工程”来抓，即主要承接新型储能、新能源汽车核心零部件、半导体及集成电路、新材料等战略性新兴产业的发展，正如2023年“一号文”的目标：到2025年底前，新能源、半导体及集成电路产业集群率先突破千亿元规模。

以上这七大战新基地的空间自2021年以来，东莞规划整合约60平方公里。在2022年全球招商大会，又推出连片成熟的六大标准化产业片区，面积25.6平方公里，这25.6平方公里的面积加到原先60平方公里的基础上，最终扩容形成至现在的80平方公里。

另外，2022年出台的《东莞市标准化产业片区土地整备工作方案》，全市共划定10个标准化产业片区，目的是为了引“龙头”聚“链主”而划定的稀缺好地，现如今已经将连片成熟的六大标准化产业片区投放到了七大战新基地内，剩余的4个标准化产业片区是2个深度谋划区、2个精细管控区，可见东莞市对七大战新基地的重视程度。当然七大战新基地并非只有一个片区，后续各大战新基地内部将会不断扩容不同产业主题的片区、产业园区等，80平方公里的土地也并非已经全部整备完成，这是一个循序渐进的工作，目前完成了约20平方公里首开区建设，整体上东莞市这七大战新基地会含在全市土地空间整备的大目标里面推进。

2023年抛出“60+6”现代化产业园硬任务！产业空间平台更具象化

 2023年3月份，东莞市召开“整备连片产业用地，打造现代化产业园区”工作推进会，面向各镇街（园区）下达现代化产业园区硬任务。近期已在全市识别划定了60片现代化产业园区，指导镇街（园区）打造“60+6”现代化产业片区，实现“以产塑城，以城留人，以人兴城”的目标。在5年内整理释放出3万亩产业净地，构建1.5亿平方米高品质工业上楼空间，建设3000万平方米低成本产业空间。

 “60+6”现代化产业片区中，“6”指的是六大跨镇街连片产业园区，分别为临深跨镇街大连片产业园区、滨海跨镇街大连片产业园区、松山湖跨镇街大连片产业园区、城区跨镇街大连片产业园区、水乡跨镇街大连片产业园区、东部跨镇街大连片产业园区。合计18.59万亩。

另外的60个现代化产业园区，分布在东莞32镇街（园区），合计16.4万亩。大部分处于初步划定状态，具体实施范围待片区统筹阶段深化研究后确定。

在现代化产业园区内，东莞或将实施一系列保障举措，比如，对于“工改工”项目容积率上不封顶，净地块容积率可直接赋值4.0，生产用房最高分割转让比例提高至100%（以后续官方发布的实施细则为准）。

在具体的空间供应模式上，将打造3个三分之一”空间载体，即三分之一空间由政府收储招引龙头企业，三分之一空间由社会资本建设高质量工业大厦，三分之一空间建设公共配套设施和低成本产业空间；在开发时序上，将形成“3个三分之一”滚动开发，园区按照每年“统筹1/3、拆除1/3、动工1/3”的节奏有序推进。

产业集群及发展空间越来“大”，城市更新激发措施越来越“新”，实操执行体系越来越“细”，这是东莞市近两年来的具象化成果表现。城市空间与产业是需要协同发展的，如何协同，放眼全国，这种属于城市治理级别的大课题而并非一朝一夕之事。短期逐利的市场化平台固然难以坚持，唯有坚定产业本质才能看到，东莞正在走一条特色路径，未来的3年、5年、10年均有不同层级新动能、新机遇释放。

东莞市经过多年的探索与实践，早已摒弃了传统的以大拆大建、以压榨单一存量用地土地价值的房地产化点状更新模式，转而向能够助推完善城市功能、引领城市产业迭代升级的连片统筹、有机更新的模式，满足现代化新兴产业对规模、高端的发展空间要求，同时，工业上楼、低成本空间、惠企政策等一系列可持续发展的营商设施，是能够使得“支柱”更强、“新柱”更多的保障。

规划策略与实践执行的期待机遇与挑战并存，实现破局仍需多维创新力量

东莞市2023年的任务及行动向外界传递大平台有大机遇。四大战略平台、七大战新基地负责重点招引500强、特大产业项目和总部企业项目，镇街重点招引龙头企业、专精特新企业等“六个一”项目。市主要产业部门负责推进重点产业链招商，行业主管部门开展新经济新业态全域招商，市属国企全面参与招商引资和空间整备工作，主动向制造业“延伸”。整体上形成了市领导挂帅、市直部门、镇街（园区）、市属国企、社会机构高效协同的“大招商”工作格局。

机遇路上总会有挑战。如，城市空间拓展与产业招商在协同的过程中，需要注意“量”与“质”的平衡关系，2023年全市要打造不少于1000万㎡高品质的低成本产业空间，据统计，2022年东莞有50个左右的在建及在售产业园区项目，合计总建筑面积规模约2000万㎡，且不考虑存量空置项目的招商需求，单就以上维度的增量市场而言，2023～2024年产业空间的供应规模为3000万㎡左右，按平均每家企业产业用房需求2000～3000㎡估算，这两年的招商去化压力为10000～15000家企业左右。

国内外大环境波荡起伏，产业链供应链的追求韧性化及安全化，东莞位处粤港澳大湾区“黄金内湾”的“C位”，是珠江口东西两岸融合发展的主轴区位之一，东莞与广、深、港早已形成紧密合作关系和错位发展格局，“黄金内湾”是交通流、人才流、信息流、资金流、技术流的重要交汇处，东莞此轮的城市产业发展空间革命如何在一步一脚印中把握窗口、抓住新动能、培育新生态，值得我们重点关注与深入探索。