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国内外开发区治理模式研究综述

 

目前，既有的有关中国开发区治理模式的研究，多数依据开发区治理主体是政府还是企业，将其大致分类为政府型、企业型以及介于中间的政企合作型。尽管这一类型学划分已经覆盖了中国大多数开发区的治理模式，但还是有一些虽小众但却客观存在的开发区治理模式被排除在外。而且，这种划分方式也仅是一种静态视角，无法涵盖开发区发展过程中所出现的一些新的治理模式特征。因此，通过建构一个包含静态和动态视角在内的三维框架，来尽可能全面地囊括目前中国开发区所具有的治理模式，有着现实的方案式意义。

开发区的治理模式虽有政府主导型、企业主导型和政企合作型之分，但总体上仍以政府管委会体制为主。然而，虽历经40年演变，开发区管委会的法律地位依然不清，机构及其职责配置还不够规范，变革的目标方向仍充满争议。

在实践中，开发区的治理模式丰富多样。有学者将其概括为五种：

一是政府治理型模式，由政府来领导、组织和具体实施开发区的管理和建设工作，具体又可分为管委会协调型和管委会主治型。

二是企业治理型模式，由独立的经济组织即开发公司管理开发区，依据资金来源的不同，又可以分为国企型、外商型、联合型三类。

三是政企合作型模式，从开发区管理活动中政府与企业结合的紧密程度和企业资本来源，可以划分为政企合一型和政企分开型。

四是委托管理型模式，由于缺乏经验，委托国内某知名或富有经验的产业园对开发区进行管理运作，根据合同约定分享利润或成果。

五是“协治”型模式，一区（开发区）多园（产业园）和一域（经济区、行政区）多区（开发区）涉及多部门、多行政层级的协作型治理。

事实上，委托管理型和“协治”型模式的实质，依然可以归结于政府治理型、企业治理型或政企合作型。如果根据政府对开发区的介入程度，可以把治理模式区分为“连续性光谱”。无论是政府治理型模式，还是政企合作型模式，一般都在开发区设立了管委会，所以都属于开发区管委会体制。

开发区的雏形诞生于西方国家，早期西方大多是从经济学的角度来阐述对开发区的研究，为开发区的创建和发展奠定了理论基础。比如韦伯在《工业区位理论》一书中首次提出了有关工业和区域集聚的概念，他认为：“区域集聚的优势是成本的节约，即在这个点上工业生产一定产品比其它地方生产的成本都低，在一地方实现一定工业产品的整个生产过程和分配过程比其它地方更为廉价。”“在一定集中化程度下，成本因工业的集中化而降低。单位产品的成本指数比工业完全分散情况下的成本指数低，也比集中程度低的工业要低”;克鲁格曼的空间经济理论则提出了工业集聚、区域发展影响等空间集聚模型的概念，强调在规模经济、高制造业投入和低运费的综合作用下，通过数学模型分析，证明工业的区域性集聚将导致制造业中心的形成；马歇尔在《经济学原理》中提出了外部经济理论，他将经济中影响生产规模扩大的第四类生产要素（其他三类分别是土地、劳动和资本）概括为“工业组织”,进而利用“外部经济”和“内部经济”来说明这类生产要素的变化如何影响产量的增加。不论是区域集聚、工业集聚还是工业组织，这些理论性概念一定程度上均描述了开发区的雏形，为开发区的创建和发展起到了巨大的贡献。

但是，相比对开发区经济学方面的研究，西方在从管理学角度探讨开发区管理体制问题的研究成果则要少的多。客观上，西方国家更早的将开发区作为城市产业综合体业态，普遍以市场为主导来开发、管理开发区的运营和发展，在其管理模式和管理体制方面与国内开发区相去较远。因此，在管理体制方面，国外的开发区和地方政府的关系并没有我国开发区复杂，所以西方对于开发区的研究大多是从经济角度出发而很少强调管理体制。在难于有效借鉴西方对于开发区管理体制研究着作的情况下，国内在研究中国开发区管理体制问题上显得更加重要和迫切。

从治理主体的角度审视开发区治理中的政企 统合模式可以发现，其本质上是一个政府组织，政府与企业的关系是“ 政府主导、 企业运作”“ 政府决策、企业执行”。已有的学术研究多是围绕着政府和企业在开发区治理中的作用进行探讨，从政府与企业关系的层面将开发区治理模式分为政府主导型、企业主导型、政企混合型等不同类型。

实际上，开发区治理中除了政府和企业之外，还有其他治理主体参与其中，如行业协会、社会组织等。在开发区建设的初级阶段，因为没有历史经验可以总结，国内学者主要是对开发区的宏观方面进行研究，比如从优惠政策等方面来探讨研究开发区的发展问题，对于管理体制的研究极为有限。然而伴随着着经济全球化的发展和我国加入世界贸易组织，我国的.开发区的发展进入了第三个阶段。在这一新的时期，园区各项政策等先天优势逐渐弱化，制度创新开始受到国内开发区从业者的普遍重视，对于开发区管理体制的研究因此也逐渐多了起来。

在国内对开发区管理体制方面的研究成果中，有很多着作值得借鉴和学习，但是在管理体制的创新问题上，或避而不谈，或所谈不深。皮黔生、王恺所着的《走出孤岛一中国经济技术开发区概论》，是一部全面研究中国经济技术开发区这一特定事物的经济学专着，是一部不同于其他研读中国开发区发展的经典着作，作者对开发区管理体制从初创实验到扩张后的改革的演变进行了全面的回顾。

作者在文中分析，“开发区以孤岛的形式存在，首先是制度问题。”“开发区营造所谓仿真的国际投资就是为了超前化解和降低制度性交易成本，这种孤岛以物质（体制）和非物质（心理）存在”。该书把开发区比作一个体制的“孤岛”,走出孤岛即是作者对创新开发区管理体制这一理念的升华。

《走出孤岛》一书提出的创新管理体制的理念引进了专家学者的广泛关注，也成为开发区从业者必读的一本教科书。朱永新、刘伯高的《中国开发区组织管理体制与地方行政机构改革》概括介绍了我国开发区三种主要的管理体制：行政主导型管理体制、公司制管理体制和混合型管理体制，文中对开发区的职能定位不明确、机构设置不合理、管理手段不充分且缺乏权威性等存在的问题进行了分析，但是缺乏改革创新措施方面的解读。

谢富纪、彭元栋、孙文广在《浅谈高新区行政管理体制的改革》一书中尝试了对欧美等国家和地区高技术开发区的综合比较，其中包括“管理体制比较”,但是，在讨论关于开发区建设与发展中存在的问题部分时，没有具体分析开发区管理体制问题。综上所述，因我国的开发区发展时间不长，各个阶段所面临的主要问题并不相同，因此在开发区管理体制创新方面的思考也随着发展阶段的不同而不断升华，创新开发区管理体制的方式方法也不断与时俱进。

自全国各地开发区创建以来，根据自身的特点和地区发展环境，对管理体制进行了丰富的创新实践，使得开发区的体制始终保持活力，开发区的制度创新优势成为开发区取得巨大成绩的首要前提和重要保障。通过40年的发展，目前开发区的管理体制呈现多元化，各个模式各具优势，也面临不同的挑战。同传统行政管理体制不同，不同类型的开发区管理体制均保持了开发区体制机制的精髓，即精简高效。这不仅符合我国行政管理体制改革的长期发展趋势，也凸显了开发区作为改革开放的试验田的作用。各开发区在体制创新方面积累了丰富的经验，可以说没有最优的模式，只有最适合的模式。

 

治理方式和治理主体

 

中国开发区治理模式可先在治理方式和治理主体两个维度下划分出静态的五种基本类型。治理方式有条、块两种。条治理方式是指开发区仅由上级政府下属的一个职能部门来负责与开发区产业相关的规划、管理和服务，至于具体的行政事务和税入，仍由开发区所属行政区划政府负责和收取。而与之相对的块治理方式，则指开发区治理主体基于与开发区范围内被治对象的经济联系形成自我治理的系统。

 在这两种治理方式下，通过进一步区分治理主体的性质，包括公职人员、非公职人员和介于二者的中间型，就能划分出五种基本类型。

（1）如前所述，条治理方式只能搭配公职人员，这就形成了第一类开发区治理模式——产业部门型。而块治理方式可以搭配不同性质的治理主体。

（2）当治理主体性质为公职人员时，就形成了第二类开发区治理模式——准政府型，其基本如一级政府，是中国最常见的开发区治理模式。

（3）当治理主体性质为非公职人员时，就形成了第三类开发区治理模式——企业型，其依靠引商入驻的收益，来实现开发区范围内的公共服务和治理。当治理主体性质为中间型时，还分两种情况。

（4）一种情况是公私兼具，治理主体既有政府，也有企业，此时就形成第四类开发区治理模式——政企合一型。

（5）还有一种情况是性质模糊，非公非私，属于依法设立的法定机构，此时就形成第五类开发区治理模式——法定机构型。

动态视角下的另外三种治理模式静态视角的缺陷在于忽略开发区的发展，而与开发区治理最相关的发展特征体现在治理空间的演进。中国开发区的空间演进包括连续型和间断型两种，区别在于是否与原先治理空间集中连片。

连续型空间演进在多数情况下要处理与拟扩张区域所属行政区划政府的关系。这对产业部门型治理模式的开发区而言无甚困难，对企业型和法定机构型这种小众治理模式的开发区而言尚未形成经验，难题主要出现在准政府型和政企合一型这两种治理模式上，因为管辖权出现明显冲突。对此，开发区一般采用两种解决方式。

（6）一种是由上级政府出面，在不改变原有行政区划的前提下，将拟扩张区域的社会经济治理权限从原所属行政区划政府那取出并委托给开发区，这种治理模式被称为行政托管型。

（7）还有一种是直接改变行政区划，将开发区与附近行政区合并，使开发区的可开发范围扩大至两区界内，这种治理模式被称为政区融合型。

（8）此外，为规避连续型空间演进的麻烦，很多开发区会选择间断型空间演进的方式，即设立飞地园区。但由于空间上存在距离，治理不便，所以就会出现主区和分园均进行治理建制的双层治理模式，这种治理模式被称为一区多园型。

动态视角下的三种新治理模式并不互斥，其有可能出现在同一个开发区身上，这是与上述五种基本类型的区别。中国开发区治理模式有产业部门型、准政府型、政企合一型、企业型和法定机构型五种基本类型；加入动态的空间演进视角后，还有行政托管型、政区融合型和一区多园型另外三种类型。这八种类型大致构成目前中国开发区治理模式的基本图景。

 

中国的开发区治理体系

 

结合不同开发区的功能及地区背景环境，中国地方政府对开发区的管理体制进行了丰富的制度创新实践，目前开发区管理体制已走向多元化。在实践中，大致形成了管委会、区政统筹、企业管理三种基本管理模式。管委会模式是我国开发区最初体制创新的产物，也是目前我国开发区最普遍采用的体制模式。

管委会模式一般具有以下的特点：

一是在总体组织框架上，管理委员会是所在地政府的派出机关，而非一级人民政府，主要行使当地政府授权的经济管理职能；管委会模式与一般行政区的管理体制的区别是所在市委派出开发区工作委员会，不设人民代表大会和政治协商会议。一般还同时组建一个由管委会直接管辖的开发建设总公司作为经济活动法人。

二是在组织人事方面，开发区管委会一般具有高级别干部配置和高管制授权安排等特征，其领导人地位甚至高于该城市所辖区县，开发区在某些领域享有省一级的权力，很多超过了所在的城市。在干部任免上，管理委员会领导实行任命制，下级干部实行聘任制。

三是在管理委员会内部设置高度精简的机构，相关职能部门合署办公，与政府机构相比，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。四是.开发区设立一级财政，可以编制、实施财政预算、组织税收，并相应地制定区域管理的规范性文件，实现依法治区。

这种高度授权，特事特办，专心发展经济的管理体制，是目前我国开发区采用最多的管理体制模式，它的优点为：

一是管理委员会拥有较大的行政管理权和独立的经济管理权，保证了体制创新的活力和动力；同时开发区管委会的高层次、高授权，对获取政府高层信息、协调一线矛盾、屏蔽外部环境干扰、降低交易成本具有直接帮助。

二是作为相对独立的管理机构，管理委员会可以脱离来自各个方面的牵制和干扰，在所在地政府的领导下，因地制宜制订建设规划和发展目标，从而保证开发区又好又快发展。

三是机构设置精简、高效，体现了小政府、大社会的精髓。管理委员会下设职能部门受其统一领导，目标取向一致，有效避免和降低了存于运行机制内部的扯皮、摩擦和内耗。

同时，由于进行合理的职能归并，不搞上下对口，管委会内设机构的行政资源得到高度整合，大大提高工作效能。其精简高效的机构设置，对优化区域发展环境有重大意义。

这种模式的薄弱环节在于：

一是行政授权不到位，宏观控制缺乏力度。开发区管理权限的下放一般都是根据开发建设的需要，缺乏整体性和综合协调管理力度，管理机构缺乏权威性。

二是管委会作为准政府，在法律上突出管理经济事务的职能，管理社会事务的职能不完备，随着开发区不断发展必然产生越来越多的社会事务管理需求，这种管理模式并不能完全适应新的形势发展的需要。

三是开发区与所在行政区在领导、规划、管理、开发、建设等方面的权利和经济利益上的再划分容易发生冲突。

目前国内已设立的开发区，绝大多数采用管委会模式，一方面是因为管委会管理模式同我国大多数开发区的发展阶段相匹配，我国目前大多数开发区目前发展还处于初级和中期发展阶段，开发范围较小，开发区行政级别不高，管委会模式能充分发挥所在政府优势，集中力量发展基础设施和经济建设，充分发挥了管委会模式的优势；另一方面也说明管委会模式仍有其明显的先进性的存在。

经过40年的发展，我国许多东部十分发达的开发区仍选择管委会模式，而且也取得了十分突出的成绩，这说明如果充分发挥管委会模式精简高效的优势，并能有效的解决其弊端，管委会模式是十分具有活力的。

随着开发区完成第一阶段的开发职能，逐步进入发展的第二阶段，开发区为解决自身发展空间不足，为现有产业提升预留空间，开发区发展从产业集聚过渡到人才集聚，开发区面临城市化发展的内生需求。开发区原有管委会模式出现分化，部分仍沿用管委会模式，部分开发区在管委会管理模式的基础上进行创新，混合型管理模式在管委会模式上逐渐发展起来。

区政统筹型管理模式是以准政府的管委会模式为主导，衍生发展出来的一种新型的管理模式。主要是指开发区管理委员会通过受委托管理，与乡镇、行政区合并管理。其宗旨是通过体制设计，在加快开发区自身发展的同时，发挥园区“工业反哺农业、城市支持农村”的辐射带动作用，促使开发区由单一工业区向多功能综合性产业区转变，实现统筹区域发展、统筹城乡发展以及统筹经济社会发展，同时又能很好地解决开发区自身发展空间不足的问题。

从表现形式来看，区政统筹型管理模式可以细分为以下两种：

一是垂直委托管理（街道乡镇委托管理）。随着开发区的管辖范围不断扩展，园区经济实力的不断增强，建区初期的单纯管委会制模式不能充分适应开发区与辖区乡镇统筹管理、协调发展的需要，因此，“管委会+托管乡镇”的管理模式应运而生，这一类型是管委会模式的扩展，是上下级间的合并。其主要的特征是：受当地政府的委托，对周边乡镇进行经济社会的统一管理，将园区周边的乡镇统一纳入到开发区的规划中，发挥开发区的辐射带动作用，通过开发区形成的强势工业基础以及创新的管理体制来带动周边区域经济快速发展。

二是平行整合统筹（对应级别的政府机构间的整合）。开发区和行政区管理职能合一，两块牌子、一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。“区政统筹”的优点可以用“合并、扩大、升级”来归纳。开发区和行政区合并，最主要的是解决了开发区开放空间不足的问题，使得两区在人才、土地、基础设施、招商引资、公共服务等方面的优势得到互补，解决了原有开发区土地资源、公共社会服务资源对其发展的瓶颈问题。两区优势的有机结合，集多项政策、功能于一体，行政事务、经济事务、社会事务于一身，具有一般开发区和行政区都不可比拟的特殊优势。区政统筹的模式一定程度符合未来开发区的发展趋势，特别适合我国目前位于经济比较发达地区、发展进入成熟期的开发区，这些开发区已经完成产业集聚功能，正在向人才集聚和多元融合阶段发展，园区经济开始向城区经济过渡，城市的多种功能开始在开发区形成有机融合，开发区开始向“产城融合”的方向发展。区政统筹的模式有利于发挥开发区规划先行、产业集聚、招商引资等方面的长处，以及行政区在公共社会服务方面的优势，使得两者优势互补。

当然，这种模式也存在弊端，庞大的机构设置会对原有开发区精简、高效的管理理念提出了挑战，大量繁杂的行政和社会事务影响了开发区招商引资、转型升级的精力，弱化了开发区原先的体制优势，造成开发区与一般行政区之间在功能定位上的扭曲。因此这种模式的成功与否主要取决于合并后的管理模式是否能发挥开发区、行政区各自的优势，同时又能更好地解决效率问题。

企业管理模式是一种完全由经济组织方式管理开发区的体制模式。开发区内不设专门的行政管理机构，而是设立一个诸如开发总公司之类的法人管理主体，承担开发区内经济活动的组织和管理，统一负责开发区的基础设施建设、资金筹措和运用、土地开发和使用权转让、房产经营、创造投资环境，吸引国内外资金和先进技术等。开发区开发公司管理，需要由当地政府赋予其管理授权和职能，包括项目审批等经济管制权力和必要的特许经营开发职能等。开发区内的其它行政性事务，仍然由所在地政府的相关职能部门来管理。开发区可根据需要决定是否设立管委会，但管委会的职能一般很弱，开发区主要以开发公司作为主体进行经营管理。企业管理模式适合于区域功能相对单一、地域面积较小的开发区，由于首创于深圳蛇口，又被称为“蛇口模式”。
　　

这类管理体制的优点在于：

一是企业化的管理经营模式，可以完全企业制度进行运作，避免了政企不分、经营风险转嫁的可能性，公司自主经营、自负盈亏、有利于把握资金的利用率和投资成本的回收，公司还可以通过多样化的资本市场运作来壮大公司实力，依靠娴熟的开发经验，扩大经营范围和领域，走品牌化的道路。

二是机构精简，有利于引入高效、精干的管理体制，加强对入区企业的各项服务；管理成本低，运作效率高。

这种模式的弊端在于：开发公司收入来源单一，持续发展资金不足。开发公司承担了一定的政府职能，进行了大量的公共事业开发，但由于开发主体不是一级行政组织或行政派出机构，无法从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本主要靠工业和商业用地开发收入来补偿，导致开发区出现基础设施开发水平较低、地价过高、债务过重等问题。

 

中国开发区治理体系的存在的问题

 

（一）开发区法律地位和行政地位模糊

目前我国大多数开发区实行的是管委会模式，尽管国家、省市各类文件中明确开发区管委会是当地政府的“派出机构”,尽管在实际工作中管委会承担了“一级政府”职责，但目前我国行政机构设置序列中并没有开发区，在法律上也还没有一个全国性的开发区法律体系，管委会的行政主体地位缺乏法律依据。虽说部分省份也出台过单个的开发区管理条例，如浙江省相继出台过《宁波经济技术开发区条例》、《杭州经济技术开发区条例》、《温州经济技术开发区条例》等，但由于上位法的缺失与下位法之间的矛盾，开发区的行政主体地位一直是模糊不清的。这导致.开发区在功能定位、管理模式、组织原则和组织形式上无法在法律上予以明确。.开发区法律地位不明确，各地开发区管理条例与现行法律法规冲突，管理条例就失去了法律效力。这种状况致使.开发区作为特殊经济区域所享有的权限难以到位，管理效率受到影响。　　

（二）开发区管理权限趋于弱化

作为改革开放的试验田和先行区，各.开发区自成立伊始就得到国家和地方政府的大力扶持。国家和省两级政府赋予开发区的特殊政策给开发区带来了二十多年的黄金发展期。但随着我国市场经济的深入推进、法制社会建设的日臻完善、国家宏观政策的不断调整，在各种因素叠加影响下开发区优惠政策逐步取消，“特区”作用正在削弱，管理职能和实际操作权限日趋收紧，“小政府、大社会”、“小机构、大服务”的运作机制和“精简、统一、高效”的体制优势逐步弱化。开发区管委会作为地方政府的派出机构，虽然多数拥有所在地同级政府的经济管理权限和承担相关的行政管理职能，但本身缺少行政执法的主体资格，实际运作中关键权力往往不能下放给开发区，致使开发区产业规划、土地征用、工商注册、人才引进、资金融通等方面受制于其他有关部门和有关政策条文的制约。近年来，国家对工商、税务、海关、技术监督、社会保障等部门实行垂直管理，一些开发区原有的权限被各部门的纵向集中管理所分解，目前，开发区规划、用地、招投标、消防、环评等开发建设关键环节仍需层层上报审批，即使有些权限“下放”,但仍须逐事逐项上报“确认”或“审核”,导致审批环节增多、工作周期延长，办事效率降低，比较成本上升。

开发区享有的特殊政策和经济管理权限高授权是取得突出成绩的重要因素，但实际操作中，管理权限不断被回收，政策优势逐渐丧失是.开发区目前面临的共同问题。即便享有最高级别管理权限、优势政策最突出的苏州工业园，其 1994 年开始享有的各项优惠措施，目前已经基本被收回。

（三）开发区社会管理职能滞后

开发区自成立以来，主要精力用在经济管理领域，对社会管理领域没有给予应有的重视。目前，我国许多开发区，特别是先行发展的.开发区，目前都已经完成了空间集聚和产业集聚阶段，并且已经进入人才集聚和多元融合阶段，在这个阶段，园区经济开始向城区经济过渡。这些年，开发区在科学发展观的指引下，按照统筹二三产业、统筹城乡建设、统筹区域发展、统筹经济社会、统筹人与自然的理念进行建设，朝着“包容性增长”和“共享式发展”的复合开发区或综合经济区方向发展。

管委会体制较为简单灵活，但“小马拉大车”难以与开发区的发展规模相匹配；开发区与行政区合一的管理体制便于协调，但容易造成运行成本高、财力不足的问题。开发区建立初期，是功能简单的外向型工业园区，以管委会模式为代表的精简高效的管理体制，避免了城市中党委、政府、人大、政协并立庞大的管理机构。但是，随着越来越多的开发区实际开发空间范围的扩大，不少乡镇被纳入开发区内。.开发区在以工业项目为主的前提下，功能日益复杂，常住人口大量增加。被征地农民的安置和转化、社区建设与管理、环境保护、教育卫生、社会保障等社会问题日益显现，成为开发区在进行经济功能开发的同时必须妥善解决的问题。

现在的开发区管委会不仅承担着规划建设、招商选资、经济运行、安全生产、节能降耗等经济综合管理服务职能，还要承担劳动、人事、治安、计生等社会管理工作。另外，兴办和管理科、教、文、卫、体等公共事业，也逐渐成为开发区管委会职责的一部分。社会管理需求不断加大，社会管理职能成为开发区在开发区三大职能中所占的比重越来越大。但开发区的管理体制中，社会管理职能方面的转变步伐明显落后。开发区由单纯生产区转向工业、生活、商贸结合的综合区，由依靠优惠政策为主转向制度创新、行政效率和服务体系建设，亟需探索建立新型的组织管理机制。

（四）开发区干部配备与人才引进受到限制

开发区经过多年的建设发展，不仅为国家和社会创造了巨大的物质财富，而且培养和锻炼了一支能建设、会管理、懂经济的干部队伍。但是由于开发区实行的是精简、高效的管理体制，只设精干的党委和行政系统，不设人大、政协系统，因此，领导职数明显少于一般行政区域，干部晋升机会较少。以浙江省为例，目前浙江省各.开发区主要领导职级不统一的问题依然存在。较早成立的.开发区基本设置了副厅职级（温州除外），但新批的.开发区多数是正处级，甚至正科级（长兴、嘉善）。较低的领导职级配置极大地限制了开发区与各部门、乡镇之间的协调能力。另外，开发区的行政编制和事业编制饱和问题也十分突出，直接导致了部分优秀人才的流失。

开发区治理现代化的路径分析

我国的开发区的制度性框架一般包括治理体系和治理机制两方面。从治理体系方面看，绝大多数开发区实行“小政府、大社会”，按照社会主义市场经济体制的改革取向，率先与国际接轨，探索实行以管委会为主的准政府型管理体制，享受市一级经济管理权限。

这一做法，使开发区能够在为自身发展提供强大制度动力的同时，也可更好推动母城的经济管理体制改革。从管理机制方面看，开发区积极用好用足中央赋予的经济管理权限与政策扶持导向，通过先行先试，在各自权限范围内制定出台了一批符合市场经济体制要求的政策体系，构建起具有较强竞争力的政策环境优势。

我国开发区长期广泛采用“机构精简高效、上级充分授权、财政管理独立”的管委会治理模式，打破按行业、按“上下对口”的机构设置模式，以责权一致、职能统一为原则，对职能相近的部门进行合并；普遍实行大部门制，在招商引资、财政税收、市政建设、环境保护、区域管理等领域与母城政府建立起互惠互利且不失高效的紧密协作关系。以“一个窗口”对外、“一站式”办公、“一条龙”服务等多种投资服务模式，建立起市场经济体制下的新型政企关系；部分国家级开发区紧抓全国综合配套改革试验区以及省级综合配套改革试点区机遇，在行政管理、城乡统筹、扩大开放、区域合作、生态环保等领域成为了综合体制改革的探路者。

总体而言，开发区在体制机制方面的诸多探索不仅首开先河，而且被复制推广到所在城市的体制改革中，成为中国经济体制的重要变革之源。十四五规划期间，我国的开发区将开启4.0时代，目前正处在3.0时代并开始向4.0时代过渡。

开发区的1.0时代，注重工业生产，发展工业，建设工业国家级开发区（工业集聚区）是各地政府最重要的任务；2.0时代的园区，开始重视职工居民生活与园区科技功能，但是对科技研发尤其是公共服务平台建设的重视程度还不够；进入园区3.0时代，不仅重视园区的研发与商务办公（CBD），并且逐步拓展园区的总部、金融、创意、旅游和会展等服务功能；而4.0时代的园区是一个崭新的时代，园区的工业生产功能逐渐弱化，保留的是高端先进制造业，产城人一体化发展，市场活力进一步激发，创新、绿色、集约与智慧成为园区发展的主旋律。

开发区作为一种具有综合性功能的特定产业发展区指一个国家或地区，为实现一定的经济社会发展目标，由政府或市场主导，通过市场机制、政府调控和各个经济主体行为，在所划定的区域范围内，实行有别于其他行政区的特殊经济政策以及与之相应的特殊管理模式，发展具有前沿性的先进产业、特殊产业和创新产业，肩负着辐射、带动、促进本国或本地区经济社会发展的任务。

由于特有的空间集聚特征，使大量优势资源得以在开发区整合运用，进而产生了高度集约的集群效应。也正因如此，开发区模式被广泛运用，并在改革开放及创新发展中发挥了至关重要的作用。开发区作为改革开放的重要战略平台，依托政策支持快速发展，在推动高水平开放和促进高质量发展的过程中发挥了重要作用。

但经过40年的发展，开发区推动我国工业化、城镇化和对外开放的历史使命已经基本完成。尤其是在经济增速放缓、产业结构转型的关键期，开发区由于过去一味依赖政策红利、政府主导色彩浓厚，积累的问题逐渐显露，面临着要素成本制约、政策优势减弱、区域内外竞争压力增大等困境，引入市场化机制和推进治理体系与治理能力的现代化势在必行。

中国开发区的对外开放首先从外源集聚起步，由政府主导构筑国际投资环境，形成外向型经济发展动力；之后围绕推动本土内源性自主创新，形成高端内源产业集聚；随后发展到，努力促进外源与内源双向嵌入，以外源性产业与内源性产业的相互融合与竞合，构筑产业发展的集成动力，推动产业价值链提升，形成具备可持续发展能力的创新型与生态型产业经济。

作为外源集聚核心主体的外国直接投资FDI，其作用机理为：开发区提供创新性条件（筑巢引凤）→FDI产业集聚→要素驱动作用→产业效应作用（后向效应、前后效应、旁侧效应、协同效应）→产业创新发展（上游产业、下游产业、关联产业）→产业结构优化→产业内部及产业间整体升级。

通过FDI产业集聚的前向效应，以竞争、合作与示范作用对市场营销、物流等下游产业产生诱导作用；通过后向效应对集聚区内及周边上游产业的技术、标准、质量等提出要求，促使其改进技术、提高效率，同时对于产业自身的业务关联起到促进作用；而通过旁侧效应与协同效应，对集聚区内相关支持性、辅助性和配套性产业产生推动作用。

高品质的开发区具有多个维度：产城融合，产业体系完善，有创新性的品格，生态环境优良，宜居，开放包容。需要强调的两个品质：一是高品质开发区要具有创新性的品格，也就是说要把创新内在化变成开发区一个核心和关键，不单单是创新与不创新的问题。二是开放包容的氛围。开发区一定是开放的，要能吸引全世界的各种资源，也是包容的，因为有创新就有失败。

为打造现代产业集聚基地提供了优越的平台保障，产业入驻条件和信息化水平居于国内一流和国际先进水平，并在规划引导、依法行政、土地开发、基础设施建设、经济管理、投融资、人才管理等领域建立健全了亲商务实的市场化运行机制。    

此前，我国的开发区在结构性和功能性呈现如下几个趋向：

一是投资管理多元化。企业开始替代政府办园区，打破了政府单一主体。园区建设投资包括土地一级开发、园区内供排水、污水和垃圾处理等公共设施建设，甚至包括园区内的产业导入和园区管理，越来越多地交由具备专业资质的企业承担，园区地产的市场化配置和企业占比逐步增多。

二是产业结构服务化。随着城市产业结构的调整优化，许多大城市第三产业比重开始超过第二产业，形成以服务业为主导的经济形态。与此相适应，城市园区内的产业结构也在发生转变，由过去发展加工制造业为重点，逐步转向发展科创、总部、金融、文化、旅游等服务业，一些园区产业已由工业主导型转为服务主导型，新业态的园区正在不断涌现。

三是园区功能平台化。以往的国家级开发区主要以工业用地出售或以标准厂房出租给生产企业，承担的是生产载体的功能，现在的园区正在用“平台经济”的思维打造园区的平台内涵，园区成为低成本、甚至初期是完全免费的创新创业服务平台，不仅提供创客空间、孵化器、加速器等多样化的公共平台形式，而且还提供包括产品开发、资产孵化、客户融资、专业辅导、人员培训、物业运营等完整的产业链服务。

四是运营生态智慧化。过去建设园区主要是搞“几通一平”（如通路、通电、供排水、通讯、通宽带等和平整土地），现在园区对建筑、环境、服务要求越来越高，园区要进行整体的环境影响评价，要达到全域的绿色、低碳、节能减排等环保标准；同时，园区普遍“触网”，实行“互联网+园区”模式，运用大数据、云计算、物联网等新一代信息技术，线上线下结合，产业发展和园区管理更智能、更高效。

五是产城融合一体化。国家级开发区或开发区 以往只重视产业导入和产业发展，随着开发强度和规模的扩大，职工生活和教育、医疗、文化等公共服务需求提升，居住与工作地点的通勤跨度增大，因而，传统园区重生产轻生活，没有体现以人为本的理念，由“产城分离”走向“产城融合”，实行土地集约、产业和人口集聚、城市功能完善以及整个商业价值的统筹，成为园区发展的必然趋势。

六是参照国际经验，推进企业治理型开发区在治理能力方面的经验。近年来，我国出台了一系列的区域发展规划，尤其以“一带一路”、长江经济带、长三角区域一体化、京津冀协同发展、粤港澳大湾区等国家规划为引领，推动全国经济布局的调整和升级。目前，我国已形成了大经济区、城市群、都市圈、中心城市、中小城市等层次分明的空间功能布局，开发区 的发展必须要充分融入所在的区域经济圈，在区域产业升级、城市有机更新、城乡双向流动中获取发展的新动力。

 

影响开发区治理体制变革的因素

 

任何开发区都是在一定的区位之内，古典区位论认为，区位选择总是趋向生产总成本费用最低的地点，这就是“成本决定论”。近代区位论认为，以市场——价格分析揭示利润最大化是影响区位选择的决定性因素，使区位论走向宏观化，弥补了传统成本决定论排除市场因素的缺陷，这就是利润决定论。现代区位论认为：合理的区位选择和产业配置受到多种因素的影响，必须对多种因素综合分析。决策者最终选择的区位，不一定是成本最低或利润最高的区位，通常是综合优势显著的区位。 

开发区的治理模式往往和开发模式相辅相成，次第开展土地使用、金融、投资准入等领域的制度创新，搭建起多渠道、多路径的融资平台，按照“统一规划、分步实施、滚动发展”原则，由园区开发公司取得土地开发权后，通过综合运用信贷、引进外资开发商、项目融资、土地使用权转让、财政留成、资本市场上市等多种融资方式，积极筹集资金开展基础设施建设，再将获得的土地出让收入和税收收入投入新地块的滚动开发与持续发展。这一开发模式已成为国内其他开发区广泛借鉴的路径样板。

作为特殊政策先行先试区,经过多年的发展,开发区已成为我国经济社会发展的重要引擎和改革开放的助推器,在管理体制方面,经过多种形式的综合创新,形成了不同于一般行政区域的具有特色的管理体制。但随着中国经济社会发展的转型和升级､城市化进程的加快,开发区已由单一功能的经济区发展为多重功能的城区,现行的管理体制已经不适应,开发区的管理体制改革正面临着新方向的选择。

在推进开发区治理现代化进程中，影响开发区治理体制变革的因素还有很多。当前我国经济社会迅速发展的形势下,随着开发区承担职能多样化､功能多元化､区内外发展环境逐步统一,各个开发区的基础设施､优惠政策之间的差异越来越小,开发区原有管理体制面临各种冲击,并越来越多地受到自身发展状况和外部因素变化的双重影响。

不同发展阶段､不同管理模式的开发区,都应根据自身的发展情况,充分考虑市场化､城市化､社会化､政策化等因素影响,适时变革管理模式和体制机制,以适应市场经济发展､城市新区定位､社会管理需求､政策优势弱化等形势要求,始终将管理体制改革和创新作为开发区成长发展的动力源。

1.市场化影响

随着经济全球化趋势不断增强,开发区及其区内企业面临越来越激烈的市场竞争,全面推行市场化运作和建立市场化机制成为必然。我国开发区普遍都设有国有投资公司,采取政企合一的开发方式,政府职能错位现象严重,建立现代企业制度､推进投资公司独立运作,是开发区建设发展的演变趋势。

2.城市化影响

我国城市化进程不断加快,除长三角､珠三角､环渤海外,又有10个城市群迅速崛起,不断加快的城市化进程将逐步削弱开发区的“地理孤岛效应”。我国开发区建设之初大多选址在市区或郊区,主要考虑了区位优势､交通条件､科技人才资源等因素,由于开发区建设发展速度较快,与主城区融合趋势越来越强,为行政区参与开发区事务管理,并最终实现开发区与行政区管理合二为一提供了可能性。

3.社会化影响

开发区在经济实力迅速增强的同时,区内就业人员数量逐步增加,生活配套设施等公共产品需求增长迅速,对行政主体地位不明确､侧重经济职能的开发区管理模式提出了挑战。随着不同主体间职能行使成本的上升,各种职能向单一主体集中的趋势不断加强,开发区职能多元化特别是公共事务管理要求迫切,谋求增强与行政区管理合二为一的可能性。

4.政策化影响

目前,从全国范围来看,开发区内外发展环境虽然逐步趋同,但由于其所处的特殊地位,短期内国家给予的特殊政策不会消失,因此,开发区发展要求､发展理念和组织架构将长期与行政区存在较大差异。但根据开发区当前的发展趋势来看,开发区管理模式近期内仍是与行政区开展协作管理,远期发展趋势将是逐步与行政区合二为一,形成“以块为主､条块结合”的格局。

在十四五期间，推进开发区治理现代化，必须要有开发区治理现代化的愿景路径。为此：

一要树立开发区治理现代化的理念。不仅要重视产业现代化、社会现代化、空间现代化，还要把开发区治理现代化作为开发区现代化的重要内容和实现产业、社会、空间现代化的重要手段。

二要制定开发区治理现代化的目标和步骤。不仅要重视经济发展、创新发展、社会发展等规划，还要制定开发区治理现代化与开发区发展不同阶段的总体规划和阶段步骤。

三要落实开发区治理现代化的组织保障。不仅在观念和目标上规划开发区治理现代化，还要在领导分工、组织机构和人员配置上给与明确。

 

开发区治理现代化的起步路径

 

推进开发区治理现代化，还必须有实现治理现代化的起步路径。为此：

一、法制方面
主要有提高现在有关开发区的法制文件制定的发文层级，增加有关制度政策的权威性和可执行性，尤其建议全国人大对开发区立法；建立统筹各类开发区的跨部委中央协调机构；减少制度文件的泛化和频度，增强制度文件的精准施策和效果评估。

二、体制方面
主要有简化开发区行政审批事权，加快加大负面清单在开发区的复制推广；根据开发区财力和人员编制条件，合理调整地方政府与开发区的经济事权和社会事权的权限；根据开发区财力和人员编制条件，合理调整地方政府与开发区的经济事权和社会事权的权限；

三、机制方面
主要有在保持招商力度的前提下，重点培育育商安商的机制重点培育育商安商机制、企业合作机制、开发区共建机制；在保持开发区引进人才力度的前提下，重点解决开发区治理机构人才的引进、使用和发展机制；在保持开发区规划科学制定的前提下，重点制定开发区规划落实机制；利用资产证券化机制，扩大开发区融资渠道和能力。

开发区治理体系是开发区治理的综合体现和实现方式。开发区治理既包含了开发区治理机构、政府、企业间的权限设置，也包含了开发区内部运行的治理规制，它反映了开发区治理体系和治理能力的基本要求。如开发区规划治理中包含了开发区产业发展和空间发展的制度规划；开发区运营治理中包含了开发区机构设置与权限划分的原则与方法，包含了开发区对入驻企业等相关者的协调服务，包含了开发区效能如何评价、如何控制的工具与方式等。上述开发区治理体系的内容无疑对开发区治理现代化具有促进作用。为此：

一、在开发区治理体系构建原则上，可考虑以下三个方面的原则：普遍性和特殊性相结合的原则，即要考虑开发区、经开区，还要考虑都市型工业开发区等一些开发区形式；开源性与闭环性相结合的原则，既要从体系上建立范围清晰、便于治理的闭环体系，同时也要考虑开发区的“无边界性”和“强关联性”；理论性与应用性相结合的原则，既要遵循治理学体系的一般要求，同时也要考虑开发区治理实践的具体需要。

二、在开发区治理体系构建逻辑上，可考虑：首先从开发区治理机构、政府和企业为主要相关主体出发。其次以目标、实施和评价为开发区治理的关键点。最后形成规划治理、运营治理和控制治理“三维一体”的POC开发区治理体系。

三、在开发区治理体系构建框架上，可考虑：制定开发区规划治理，主要包括开发区产业规划和开发区空间规划；制定开发区运营治理，主要包括以治理对象（企业和开发区）和治理范围（内部与外部）二维分类形成的开发区招商治理，开发区服务治理，开发区组织治理和开发区合作治理；制定开发区控制治理，主要有开发区规划评估与控制、实施评估与控制。目标是以高质量持续发展为宗旨，以全周期赋能为理念、以过程为导向，建立科学合理的开发区治理体系。

开发区治理能力提升改革的方向

经过近40年的发展需要在制度方面进行总结，开发区的制度设计与优化成为新时代实现园区真正转型升级、创新驱动和持续发展的关键突破口。在开发建设模式上，开发区创造了不同于一般行政区的途径与办法，从土地规划与开发、产业布局与实施、城市规划与治理等方面均予以大量创新：探索负债开发、引进外资开发商、项目融资、土地批租等路径，按照招商需求分期、分批开发，实现开发一片、建成一片、收益一片，最终实现资本大循环和综合收益最大化。在产业建设模式方面，善于运用集聚发展范式，先后经历比较优势集聚阶段和竞争优势集聚阶段，目前正在向创新优势集聚阶段转化，并最终走向财富优势集聚阶段。

现在，中国开发区建设数量之多、规模之大，可谓世界第一。截至2021年，国务院共批准成立了640个国家级开发区和2106个省级开发区。国家级开发区包括经济技术开发区(简称经开区)218个、高新技术开发区(简称高新区)168个、海关特殊监管区156个、边/跨境合作区19个、自由贸易试验区(简称自贸区)18个、国家级新区19个、国家级自创区19个以及其他类型开发区23个。

开发区已成为我国经济发展的主要平台和阵地，而开发区治理从地方性立法层面开始进一步调整，旨在促进产业资源配置与规范的更加合理化，通过产业开发区治理改革，优化产业结构及新旧动能的转化。针对目前开发区发展存在的各类问题，加快开发区转型升级步伐，需要从政府到企业，从政策到市场全方位、多层次的改革创新，打造开发区发展新引擎。

总的来说，可以从以下六个方面着手改革。

（一）优化政策激励

根据地方经济基础、引资条件和产业特色，制定创新性与合理性并重的激励政策对于开发区的产业导入、吸引人才、产业转型等方面起到重要作用。开发区可以通过优化政策激励措施，创新激励方式，合理部署吸引优质资源、引导产业升级。

一是减税降费定向产业导入。减税降费作为产业导入最重要的方式之一，近年来在各开发区的实际工作中已得到充分优化，通过良好的定向政策设置，能够高效产业导入并引导产业转型。

二是奖金落户吸引人才入园。近年来各城市的“抢人大战”日趋激烈，通过资金奖励及宽松的落户政策吸引高学历年轻人，已成为继产业导入之后的另一政策主流。变“引资”为“引智”，通过人才集聚实现产业转型。

三是多措并举鼓励总部落户。总部经济因具有极化效应和扩散效应，能够提高资源利用效率及土地产出效益，已得到学界的广泛认可。各开发区通过补贴、政策便利等方式吸引机构总部落户，发展总部经济，探索激励政策调整的新方向。

（二）体制机制改革

深化开发区体制机制改革，是开发区转型的核心和关键。以提高开发区运行效率为目标，进一步完善治理体制，创新开发机制，探索合作共赢机制，提高开发区体制机制建设水平。改革的重点可从四个方面推进：

一是完善开发区的治理模式。一方面，理顺治理权限。按照“精简、效能、统一”和“小政府、大社会”的原则，研究制定开发区治理条例。剥离开发区管委会社会事务职能和开发运营职能，专注于经济治理职能。另一方面，增强开发区自主治理和服务能力，提高行政效率。推行权利清单制度，赋予开发区管委会区域治理权，并在此基础上加快推进各级行政审批和政务服务平台建设，减少审批环节，提高办事效率。

二是推进建立多元化的开发机制。一方面，坚持政企分开，建立健全以开发总公司为投资开发主体的开发机制，鼓励引导开发区吸引境内外有实力、有经验的专业治理团队或机构运用市场化的手段配置资源，提高开发区的质量和效益。例如上文中提到的无锡新加坡产业园和苏州工业园，采用中外合作的模式共建开发区开发公司，负责开发区的开发运营，极大的提高了开发区的经济效益。另一方面，坚持政资分开，鼓励发展多种形式的融资方式，并适当加以组合运用。在进一步发挥金融创新作用的同时，完善新金融环境下的风险监控。

三是建立健全考核体系，加强开发区兼并整合。根据开发区的发展目标，制定并完善开发区考评指标和办法。进一步落实责任。一是要把考核结果与工作人员的工资、奖励、晋升、培训紧密挂钩，建立“权责利”相统一的考核体系。二是对于同质化开发区在数量上“去产能”，根据开发区的考评结果，进行优化、整合、清理，推进考核结果良好的开发区升级扩张，考核结果不合格的开发区收缩淘汰。

四是创新开发区合作共赢机制，推广一园多区、飞地拓展等创新模式。有序推进区域相近或功能相关的几个开发区联合，甚至可实施一体化治理。将部分开发区的特殊政策覆盖至所有整合开发区，精简保留原有开发区治理机构的基础上，建立一个统一的领导机构，将一体化运作与产业错位运行的优势有机结合。

（三）产业转型升级

产业转型的核心是转变经济增长的类型，从低附加值向高附加值升级，从高污染向低污染升级，从粗放型向集约型升级。开发区利用原有禀赋，探索转型升级的合理路径，培育新动能。通过产业升级实现差异化发展，形成特色化的竞争优势。

一是强化政府的顶层设计要求。根据区域资源禀赋和产业基础，明晰各开发区产业发展定位和主导产业，避免产业同质化。

二是整合传统产业资源，延长产业链条，提高技术水平。例如，南京经济技术开发区以完善产业链条形成集聚效应。经开区通过瞄准关键企业、打通上下环节、提升自主创新能力等诸多举措，形成了涵盖光电显示、集成电路、太阳能光伏等产业领域的完整链条。

三是加快战略性新兴产业发展，将节能环保、信息技术、生物医药、高端装备制造、新能源、新材料等新兴产业作为开发区特色产业，并培育突出主导产业，形成产业集群。

（四）加速产城融合

以人为核心的城镇化需要推动产业和城镇融合发展。产城融合能够健全和完善开发区内部的各项功能，以改变区域内传统的工业制造单一发展模式，形成以功能复合为导向的新发展模式，进而带动开发区内各项基础配套设施的逐渐完善，最终成为宜居宜业的现代化新城。这样就能解决由功能区分离所导致的居民出行时间和距离长，以及交通堵塞的一系列问题。推动产城融合，可提升开发区可持续发展能力。

一是从产城融合角度来完善考核评价体系。目前国家开发区评价体系中的指标主要包括产业竞争力、经济效率、科技创新以及区域带动等方面。随着产城融合度不断提高，人们对于居住环节、生活质量的要求不断提高，一些能耗、排污、服务业等情况也纳入了评价体系，但评价体系中还没有纳入社会发展、生态文明、人才引进等指标。从产城融合的角度看，这些应该被纳入现在的评价体系。产业发展比较容易量化，新区发展主要是偏重于新区城市基础设施和公共服务、自然环境和自然资源两个层面。人口发展可以从收入情况、就业质量、生活质量、文化程度等构建三级指标。把有利于产城融合的考核评价要素加入到考核评价体系中，有利于开发区的治理。

二是科学统筹产业和城市规划布局。在产城融合发展过程中，产业发展规划包括土地利用规划、人口规划和产业规划等。土地规划需要改变工业用地为主的观念，商业用地和居住用地的分配都应该得到提高。要调整土地利用结构，防止土地开发过程中出现无秩序开发、过量占地的情况。进行产业规划时，应考虑到人口数量的变化，提前规划设计好城市内医院、学校、公园等配套设施，使产业和城市同步发展，不至于出现“有产无城”或“有城无产”的状况。

三是完善城市功能配套设施。城市功能配套设施包括商场、休闲娱乐场所外，还体现在开发区内拥有良好的交通系统。能够切实保证居民的出现变得更加便捷、快速。医疗卫生和教育机构也是城市配套的重要一环。因此，在开发区建设过程中，需要注重人的发展，及时跟进居民保障措施，增加就业机会，推动流动人口市民化，提高城市居民的生活质量。加大公共产品的投资，政府也可号召社会上的企业和组织加入公共服务领域，适当给与税收优惠等政策支持。

（五）绿色集约发展

生态环境保护是开发区经济、社会可持续发展的重要内容，也是维护生态系统平衡的基本举措，近年来受到各方的极大重视，绿色集约发展成为主流趋势。绿色集约发展也是影响开发区产城融合的重要因素。良好的生活、生产环境有利于吸引人才和高科技产业进入，提高城市发展层次和居民生活品质。因此，强化环境治理，节约资源能源是开发区实现融合发展、协调发展的必然选择。

一是提高土地集约利用水平。因地制宜合理制定土地规划，坚决按照规划标准，严格审批用地，严格执行土地招拍挂出让制度，提高土地资源的市场化配置。二是构建环保社会机制，支持鼓励节能环保产业、生态高效的产业发展。三是加快循环经济体系构建，以废物减量化、再利用、资源化为原则。

（六）驱动资本运作

充足的资金对于开发区吸引人才、完善基础设施建设、提升资源利用效率起到重要的支撑作用。单纯依靠财政补贴，长久来看可持续性较差，因而从国家及地方层面都开始探索新的开发区融资模式，驱动资本运作。

一是拓展融资渠道，如开展融资租赁业务、信托融资、资产证券化等新型融资、加快政府、银行和融资担保公司的新型合作模式发展。二是吸引民间资金，探索建立市场准入的“负面清单”。在开发区建设中，通过引入民间资金共同开发和承担风险，打破“正面清单”模式，做到“法无禁止即可为”。三是发展产业基金。鼓励设立开发区产业基金，用于孵化更多有前景的项目。四是发展资本市场，鼓励支持开发区上市。

法定机构在中国开发区治理中的实践

自2010年深圳市前海管理局试行法定机构管理模式以来，我国内地多个地区先后开展试点。广东省共有13家法定机构试点；目前国内典型案例深圳前海管理局、青岛蓝谷管理局、上海陆家嘴金融城发展局、广州南沙产业园管理局。

以广东为例，2007年开始，深圳市就在借鉴香港、新加坡法定机构经验的基础上开始推行法定机构的试点，2011年广东省机构编制委员会办公室在借鉴深圳先行试点的基础上出台了《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》。

法定机构作为一种管理运作模式和制度框架，其适用范围比较广泛，不仅适用于现有的事业单位、垄断性公共服务领域的企业（如地铁、机场、燃气、水务等），而且还适用于某种承担公共管理职能的行政机构以及某些参公管理机构。广东省选择承担公共事务管理职能或公共服务职能，且具有较大规模的部分省属事业单位，并从两个有地方立法权的城市——广州、深圳入手，开始首批试点。截至目前，广东省共有13家机构已进入法定机构试点行列。主要分为以下三类。

一是已通过立法并正式揭牌运营的法定机构。共有3家，包括深圳市前海管理局、华南国际经济贸易仲裁委员会及南方科技大学。二是已经进入立法程序的法定机构。共有5家，包括广东省北江流域管理局、广东省代建项目管理局、深圳市规划国土发展研究中心、深圳市房地产评估发展中心及深圳市公证处。三是还在草拟管理办法的法定机构。共有5家，包括广东省航道局、深圳市仲裁委员会、深圳市住房公积金管理中心、深圳国家高技术产业创新中心及深圳市公立医院管理中心。

从试点情况来看，深圳在法定机构试点上最早探索，效果也较为显著，珠海目前还没有试点。从职能上看，广东省法定机构总体分为两大类：第一类是具有公共事务管理职能的机构，第二类是提供公共服务以及提供专有技术服务为主的机构。这两类法定机构在治理结构、人员、薪酬、经费等方面都稍有不同。具有公共管理职能的法定机构，各方面制度设计偏向于行政机关；而提供公共服务及专有技术为主的法定机构，体制机制上更为灵活，更偏向于企业。

广东省法定机构改革试点是在事业单位改革的基础上进行的，但与事业单位改革又有一定区别。法定机构通过制定特定的地方性法规或者政府规章的方式，实现机构的依法独立运作，它关涉体制问题，同时也涉及内部运行机制问题。而事业单位只是改革法人治理结构，涉及的仅是内部运行机制问题。广东的试点实际上是把法定机构作为机关法人、事业法人、企业法人和社团法人之外的新型法人主体进行设计。

从试点情况看，新设立的法定机构集聚了上述四种法人的不同特点。在现行法律规定难以突破的情况下，目前法定机构是以事业法人进行登记，以使其获得独立法人资格，方便其对外沟通和交往，同时在其中引入法定机构的管理运作模式，创新内部的管理运作机制。

2010年，《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》获国务院批复，明确指出“前海管理机构探索完善法定机构运作模式”。2011年1月， 中国内地首个法定机构“前海管理局”正式设立。这标志着中国的机构改革迈出了革命性的一步，可以将其看做一个大产业园区管理的法定机构角色。其作为首个法定机构，既非政府，也不同于普通的事业单位，而是实行企业化管理，但